Trois entrants sur quatre sont aujourd’hui contractuels. Dans la fonction publique territoriale, leur nombre a progressé de 52,7 % en dix ans tandis que celui des fonctionnaires reculait. À l’occasion des 80 ans du statut général de 1946, chercheurs et spécialistes interrogent une transformation profonde de l’emploi public : le contrat, juridiquement dérogatoire au statut, est-il devenu dans les faits une voie ordinaire d’entrée dans la fonction publique ?
Pendant longtemps, le schéma paraissait relativement clair : le fonctionnaire constituait la norme et le contractuel l’exception, recruté pour répondre à certaines situations particulières prévues par les textes.
Cette architecture juridique existe toujours. Mais lorsqu’on regarde les effectifs, les recrutements et surtout leur évolution sur dix ans, la réalité apparaît beaucoup plus complexe.
Les données publiées en 2026 montrent que le contrat n’occupe plus une place marginale dans l’emploi public.
80 ans après le statut de 1946, un modèle en pleine transformation
Le 19 octobre 2026, Sciences Po Grenoble-UGA, le laboratoire Pacte et le CERDAP² ont consacré un colloque aux 80 ans du statut général de la fonction publique, sous le titre : « 1946-2026 : les fonctions publiques et leur(s) statut(s) en question(s) ».
L’une des tables rondes portait précisément sur un « statut sous tension : externalisation, contractualisation, précarisation ».
Des chercheurs comme François-Xavier Devetter, Julie Valentin, Marie-Julie Bernard, Aurélie Peyrin ou Sophie Béroud y ont interrogé les transformations contemporaines de l’emploi public et la place prise par le contrat et l’externalisation dans les administrations.
La question n’est donc plus seulement celle de savoir si les administrations peuvent recruter des contractuels.
Elles le peuvent.
La question devient : quelle place le contrat occupe-t-il désormais dans le fonctionnement normal de la fonction publique ?
Et les chiffres donnent à cette interrogation une dimension nouvelle.
Un agent public sur quatre est désormais contractuel
Selon les données de la DGAFP et de l’Insee relatives à l’année 2024, les contractuels représentent désormais 24 % de l’ensemble des agents publics.
Dans la fonction publique territoriale, leur poids est encore supérieur : 26,4 % des agents, soit un peu plus d’un agent territorial sur quatre. Le Rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2026 arrondit cette proportion à 27 %.
La répartition est la suivante :
- Fonction publique de l’État : 23 % de contractuels ;
- Fonction publique territoriale : environ 27 % ;
- Fonction publique hospitalière : 22 %.
Le statut de fonctionnaire reste donc largement majoritaire.
Mais cette photographie ne raconte qu’une partie de l’histoire.
Pour comprendre la transformation en cours, il faut regarder l’évolution des recrutements.
76 % des entrants dans la fonction publique sont contractuels
C’est probablement le chiffre le plus spectaculaire publié cette année.
Selon une étude de la DGAFP publiée le 15 octobre 2026, 517 100 agents sont entrés dans la fonction publique civile en 2024.
Parmi eux, 76 % sont contractuels.
Autrement dit, plus de trois personnes sur quatre entrant dans la fonction publique le font désormais sous le statut de contractuel.
Cette donnée doit toutefois être correctement interprétée.
Elle ne signifie pas que 76 % des recrutements sur des emplois permanents seraient réalisés par contrat. La statistique porte sur l’ensemble des entrants dans la fonction publique civile et comprend des situations diverses, notamment des contrats courts.
Elle révèle néanmoins une réalité majeure : le contrat est devenu la principale modalité statistique d’entrée dans l’emploi public.
La même étude montre d’ailleurs que les contractuels représentent également 54 % des sorties de la fonction publique.
Et parmi les postes commencés et terminés au cours de la même année, neuf sur dix sont occupés par des contractuels.
Nous ne sommes donc plus face à un phénomène périphérique.
Dans la territoriale : +52,7 % de contractuels en dix ans
La situation de la fonction publique territoriale est particulièrement révélatrice.
La Direction générale des collectivités locales vient de publier son étude « La fonction publique territoriale entre 2014 et 2024 ».
Sur cette période, les effectifs territoriaux ont globalement augmenté de 4 %.
Mais derrière cette progression relativement modérée se cache une évolution beaucoup plus profonde :
+52,7 % de contractuels en dix ans.
Dans le même temps :
le nombre de fonctionnaires territoriaux a diminué de 3,3 %.
Ce contraste mérite d’être regardé avec attention.
La progression de l’emploi territorial ne repose donc pas de la même manière sur toutes les catégories d’agents.
Elle est très largement alimentée par l’augmentation du nombre de contractuels.
Et le mouvement se poursuit.
Entre 2023 et 2024, le nombre de contractuels dans la FPT a encore progressé de 14 400 agents, soit +2,8 %, pendant que le nombre de fonctionnaires restait globalement stable ou orienté légèrement à la baisse selon les périmètres statistiques retenus.
Contractuel ne signifie pas nécessairement précaire… mais 84 % sont en CDD dans la territoriale
Il faut également éviter un raccourci.
Être contractuel ne signifie pas automatiquement être en situation de précarité.
Certains agents bénéficient d’un CDI et peuvent occuper durablement leur emploi.
Mais la nature des contrats utilisés dans la territoriale apporte un élément supplémentaire au débat.
En 2024, selon la DGAFP, 67 % des contractuels de la fonction publique sont en CDD.
Dans la fonction publique territoriale, cette proportion atteint 84 %.
Autrement dit, plus de huit contractuels territoriaux sur dix sont employés sous contrat à durée déterminée.
La question de la contractualisation ne peut donc pas être totalement dissociée de celles de la stabilité professionnelle, des parcours de carrière et de l’attractivité des employeurs publics.
Pourtant, juridiquement, le fonctionnaire reste la règle
C’est là tout le paradoxe.
Le Code général de la fonction publique n’a pas renversé le principe historique.
Son article L.311-1 prévoit toujours que, sauf dérogation prévue par le code, les emplois civils permanents de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics administratifs sont occupés par des fonctionnaires.
Dans la fonction publique territoriale, l’article L.332-8 prévoit précisément les situations dans lesquelles des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels.
Il s’agit donc juridiquement toujours de dérogations au principe statutaire.
Mais lorsqu’une dérogation concerne plus d’un agent territorial sur quatre et constitue la voie d’entrée de très nombreux nouveaux agents, une question apparaît inévitable :
peut-on encore parler, dans les faits, d’un mécanisme exceptionnel ?
La loi de transformation de la fonction publique de 2019 a accéléré le mouvement
Cette évolution n’est pas apparue spontanément.
La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique comportait explicitement une section intitulée :
« Élargir le recours au contrat ».
Ses articles 15 à 24 ont étendu plusieurs possibilités de recrutement contractuel et la loi a notamment créé le contrat de projet, conclu pour mener à bien un projet ou une opération déterminée et pouvant atteindre une durée totale de six ans.
Le contrat répond évidemment à de vrais besoins.
Il peut permettre de recruter rapidement une compétence particulière, de répondre à une difficulté de recrutement ou de pourvoir un emploi pour lequel aucun fonctionnaire n’a pu être recruté.
Mais l’accumulation progressive de ces possibilités modifie mécaniquement la structure de l’emploi public.
Un « statut bis » ?
C’est précisément l’une des interrogations soulevées lors du colloque de Grenoble.
Les contractuels disposent aujourd’hui d’un ensemble de droits et de règles encadrant leur recrutement, leur rémunération, leurs congés, leur protection sociale, leur discipline, leur évaluation ou encore leur licenciement.
Ils ne sont donc évidemment pas des salariés « sans statut ».
Mais ils ne disposent pas non plus de la carrière statutaire du fonctionnaire : cadre d’emplois, grade, progression de carrière selon les règles statutaires, possibilités de mobilité liées à cette qualité ou garanties attachées à la position statutaire.
Deux logiques d’emploi public coexistent donc de plus en plus durablement.
D’un côté, la carrière.
De l’autre, le contrat.
C’est cette évolution qui conduit certains chercheurs à évoquer l’apparition d’un « statut bis ».
Cette expression relève de l’analyse et non du droit. Mais les données statistiques montrent que la question mérite désormais d’être posée.
Derrière le statut, c’est aussi le modèle de service public qui est interrogé
La question dépasse largement la situation individuelle des contractuels.
Quel modèle de fonction publique voulons-nous construire ?
Un modèle reposant principalement sur des agents recrutés pour exercer une carrière au service de plusieurs employeurs publics successifs ?
Ou un modèle dans lequel les administrations recrutent progressivement davantage pour un poste, une mission, une compétence ou une durée déterminée ?
La différence est profonde.
Le statut de fonctionnaire a été construit autour d’une idée particulière : l’agent appartient à une carrière et non à son emploi.
Cette distinction permet notamment la mobilité, l’indépendance professionnelle et une certaine continuité de l’administration au-delà des changements politiques et organisationnels.
Le développement du contrat introduit une autre logique : une relation plus directement construite entre un employeur, une mission et un agent.
Ces deux modèles peuvent parfaitement coexister.
Mais lorsque l’équilibre entre eux se transforme aussi rapidement, le débat ne peut pas être réduit à une simple question de gestion des ressources humaines.
Et demain ?
Les fonctionnaires restent très majoritaires dans la fonction publique territoriale : ils représentent encore environ 70 % des agents. Il serait donc faux d’annoncer la disparition imminente du statut.
Mais trois données doivent aujourd’hui être regardées ensemble :
24 % des agents publics sont contractuels.
76 % des entrants dans la fonction publique civile en 2024 sont contractuels.
Dans la territoriale, le nombre de contractuels a progressé de 52,7 % en dix ans tandis que celui des fonctionnaires reculait de 3,3 %.
Et dans la FPT, 84 % de ces contractuels sont encore en CDD.
Ces chiffres ne démontrent pas que le statut général serait condamné.
Ils montrent en revanche quelque chose de beaucoup plus concret :
le contrat n’est plus seulement une exception utilisée à la marge du système. Il est devenu l’un des piliers du recrutement public et, pour une grande partie des nouveaux agents, la première porte d’entrée dans la fonction publique.
À 80 ans, le statut général n’est donc pas seulement confronté à la question de sa survie.
Il est confronté à une question peut-être plus subtile :
rester la référence juridique suffit-il encore lorsque les pratiques de recrutement s’en éloignent progressivement ?
C’est sans doute là que se situe aujourd’hui le véritable débat.
Sources
- DGAFP – Ministère de la Fonction publique, Les personnels de la fonction publique civile : entrants et sortants en 2024, publication du 15 octobre 2026.
- DGAFP / Insee, Caractéristiques et localisation des postes de la fonction publique en 2024, données publiées en 2026.
- Direction générale des collectivités locales, BIS n°215, La fonction publique territoriale entre 2014 et 2024, septembre 2026.
- Code général de la fonction publique, articles L.311-1 et L.332-8, Légifrance.
- Loi n°2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, Légifrance.
- Sciences Po Grenoble – UGA / Pacte / CERDAP², colloque « 1946-2026 : les fonctions publiques et leur(s) statut(s) en question(s) », 19 octobre 2026.